2019年中國的人均GDP首次超過1萬美元，這既是對世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)，也使國際社會對中國為實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出貢獻(xiàn)寄予更多期待。在此背景下中加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，既是自身農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求，也可以為其他發(fā)展中國家貢獻(xiàn)中國經(jīng)驗(yàn)，為世界農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供中國方案。
一、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的內(nèi)涵和躍遷路徑
綠色發(fā)展歸根結(jié)底是一種發(fā)展方式，更加強(qiáng)調(diào)綠色作為發(fā)展的一種驅(qū)動力，而不是發(fā)展中要“兼顧”的問題。參考世界銀行和國務(wù)院發(fā)展研究中心（2013）對綠色發(fā)展的定義，本文認(rèn)為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展有三個關(guān)鍵要素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長與碳排放和環(huán)境退化脫鉤；二是綠色投入品、綠色技術(shù)、綠色投資和消費(fèi)帶動經(jīng)濟(jì)增長；三是綠色與經(jīng)濟(jì)增長形成相互強(qiáng)化的良性循環(huán)，良好的環(huán)境、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品、休閑旅游收入成為經(jīng)濟(jì)增長的源泉。
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展1.0: 去污，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的清潔化。通過使用綠色生產(chǎn)技術(shù)和物資，減少化學(xué)品投入，高效利用自然資源，資源化利用農(nóng)業(yè)廢棄物，最大限度地減少資源消耗，避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)不增污、增產(chǎn)不增碳。
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展2.0: 提質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)地綠色化和產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化。污染排放與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)脫鉤，突破量變的拐點(diǎn)后產(chǎn)生質(zhì)變，水質(zhì)、土壤、空氣等產(chǎn)地環(huán)境要素質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)得到改善，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也隨之大幅提升，通過完善市場、倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，綠色、優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品在市場中將得到市場溢價。
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展3.0: 增效，綠色成為驅(qū)動發(fā)展的內(nèi)生動力。隨著生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善，收入水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多功能性逐步凸顯，成為滿足人們對美好生活向往的重要載體，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境通過市場獲得溢價，綠色和發(fā)展形成良性互動，達(dá)到綠色發(fā)展的高階形態(tài)，也就是高質(zhì)量發(fā)展。
圖 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展進(jìn)階路線圖
二、近年來中國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的主要成效
農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展頂層設(shè)計的“四梁八柱”基本建立。“十三五”以來，黨中央、國務(wù)院陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)性文件，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制的建設(shè)。從農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律體系建設(shè)來看，2014年以前，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作在法律上存在多項(xiàng)空白，重金屬污染防治、氨排放控制等內(nèi)容鮮有涉及。2014年以后，隨著一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的陸續(xù)修訂和頒布，農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作得到加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定逐步實(shí)現(xiàn)全方位和立體化。
“十三五”主要目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)。一是農(nóng)業(yè)總用水量呈現(xiàn)下降趨勢，水資源利用效率總體提高。二是化肥、農(nóng)藥利用率提高，投入量實(shí)現(xiàn)雙下降。三是廢棄物資源化利用率不斷提高。四是農(nóng)產(chǎn)品綠色供給水平逐年提高。五是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展綜合樣板初具規(guī)模。
三、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展存在的主要問題
（一）政策“重出臺、輕落實(shí)”仍然存在
不完全統(tǒng)計，自2014年以來，僅與畜禽糞污處置及資源化利用相關(guān)直接相關(guān)的法律法規(guī)有5個，黨中央國務(wù)院文件4個，部門文件13個。如關(guān)于畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用，有多項(xiàng)政策均涉及養(yǎng)殖廢棄物綜合利用目標(biāo)，但覆蓋范圍和目標(biāo)界定均不一致，在執(zhí)行中易給地方帶來困擾。同時，一些激勵政策卻遲遲得不到落實(shí)。例如有機(jī)肥生產(chǎn)可以享受稅收、運(yùn)輸、補(bǔ)貼方面的優(yōu)惠，以及沼氣發(fā)電享受上網(wǎng)電價等優(yōu)惠政策，至今仍未見全國范圍的政策落實(shí)細(xì)則和標(biāo)準(zhǔn)。
又如農(nóng)藥包裝回收也由于前后政策不一致，其管理辦法三次公開征求意見，前兩次均無果而終。最初，原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、《環(huán)境保護(hù)法》等起草了征求意見稿，并于2015年4月在其官網(wǎng)向有關(guān)部門和公眾征求意見。2016年國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，明確要求在2017年底前由國務(wù)院法制辦和環(huán)境保護(hù)部牽頭，出臺農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理部門規(guī)章，2017年6月開始生效的新《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》要求環(huán)境保護(hù)主管部門會同農(nóng)業(yè)主管部門、財政部門等制定。因此在2017年12月，原環(huán)境保護(hù)部會同原農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了一個版本的征求意見稿。2019年開始施行的《土壤污染防治法》要求國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會同生態(tài)環(huán)境等主管部門制定具體辦法。因此在2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭再次向公眾征求意見。
政策表述前后不一致會導(dǎo)致部門之間推諉，政策不落實(shí)也會損害政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。如果各部門把出臺文件本身作為任務(wù)完成，而不是立足于解決實(shí)際問題，必然導(dǎo)致文件套文件、文件抄文件的形式主義，不僅將大量人力物力浪費(fèi)在起草文件的過程中，而且嚴(yán)重影響到基層執(zhí)行政策的效果和效率。
（二）數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱
統(tǒng)計數(shù)據(jù)是宏觀決策的重要基礎(chǔ)，近年來隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，在國民經(jīng)濟(jì)核算、環(huán)保等領(lǐng)域長期存在的統(tǒng)計數(shù)據(jù)造假或水分逐步顯現(xiàn)出來。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域點(diǎn)多面廣，監(jiān)測統(tǒng)計難度大，加上農(nóng)業(yè)資源環(huán)境等問題近年來才實(shí)質(zhì)性地受到關(guān)注，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)十分薄弱。
我國秸稈綜合利用率目標(biāo)是2020年達(dá)到85%，但秸稈的利用量、產(chǎn)生量都是粗略的估算數(shù)據(jù)，綜合利用過程又難以核查，在精確量化的政策目標(biāo)倒逼下就難免滋生數(shù)據(jù)造假。2017年原環(huán)境保護(hù)部通報相關(guān)地區(qū)秸稈利用數(shù)據(jù)虛報水分分別達(dá)到90%和70%。數(shù)據(jù)水分的原因可能出于考核壓力，也可能出于不同部門之間對于估算方法的不同理解。
畜禽糞便數(shù)據(jù)也不準(zhǔn)確。2010年發(fā)布的《第一次全國污染源普查公報》顯示“畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞便產(chǎn)生量2.43億噸，尿液產(chǎn)生量1.63億噸”，2015年在湖北仙桃召開的“全國畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖暨糞污綜合利用現(xiàn)場會”上，原農(nóng)業(yè)部于康震副部長的講話中提到“據(jù)行業(yè)統(tǒng)計，全國每年產(chǎn)生38億噸畜禽糞污”，“38億噸”的說法在官方文件和文獻(xiàn)中使用更為廣泛。“2.43億噸”和“38億噸”，二者有著數(shù)量級的差異，推斷“糞污”的范圍應(yīng)大于“糞便”，可能包括“糞便+尿液+沖洗水+圈舍墊料”。而在官方的文件對2020年目標(biāo)表述中既有“全國畜禽糞污綜合利用率達(dá)到75%以上”，也有“養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率達(dá)到75%”。從科學(xué)的角度來看，在75%這樣一個精確的量化目標(biāo)下，至少有兩方面的基礎(chǔ)信息是不清楚的。第一，75%的對象是什么？目前尚未有權(quán)威的定義界定糞便、糞污、養(yǎng)殖廢棄物等概念的關(guān)系；第二，75%的基數(shù)是多少？“38億噸畜禽糞污”的說法在 2015年就有，當(dāng)時統(tǒng)計的準(zhǔn)確度并不清楚，且數(shù)據(jù)未再隨著養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)、養(yǎng)殖模式的變化而更新。再者，關(guān)于資源化利用方式的認(rèn)定，不同部門之間一度還存在較大分歧。
在廢棄物產(chǎn)生量、利用量都不準(zhǔn)確的情況下，追求一個高度精確的利用率目標(biāo)，本身并不符合科學(xué)原則，也必然會帶來“數(shù)字”上的達(dá)標(biāo)。
（三）農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼改革仍需加快
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革后，中國在分類名錄上與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展相關(guān)的資金投入已經(jīng)達(dá)到1500億元的規(guī)模。雖然大部分金額的補(bǔ)貼名稱調(diào)整為“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”，但實(shí)質(zhì)上在補(bǔ)貼的發(fā)放方式、對象、標(biāo)準(zhǔn)等各方面仍然主要延續(xù)過去的模式，與耕地地力保護(hù)并無直接關(guān)系。缺乏對于一些真正能起到調(diào)節(jié)農(nóng)戶生產(chǎn)行為、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型的技術(shù)補(bǔ)貼。未來利用這些財政資金將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程引向綠色化的潛力巨大。
（四）行政執(zhí)法“一刀切”時有發(fā)生
按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》和《水污染行動計劃》的要求，2017年以前各地紛紛出臺了禁養(yǎng)區(qū)劃定方案，禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)禁止規(guī)模養(yǎng)殖。但國家層面對于“規(guī)模養(yǎng)殖”沒有統(tǒng)一規(guī)定，而是將權(quán)力交于地方政府。有些地方界定比較寬，例如廣西將規(guī)模界定在生豬年出欄≥500頭；有的地方則比較嚴(yán)格，如南京規(guī)定年出欄生豬50頭就屬于“規(guī)模”的范圍；有的地方甚至把禁養(yǎng)區(qū)變成“無畜區(qū)”。2014年全國生豬出欄達(dá)到74952萬頭的峰值，此后開始下降，至2018年出欄量為69382萬頭，減少了5570萬頭，降幅為7.43%。據(jù)估算，全國有超過80萬平方公里的國土面積被劃為禁養(yǎng)區(qū)。過度禁限養(yǎng)的影響在劃定過程中就開始顯露，如豬肉的有效供給、農(nóng)戶轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)及其生計問題等。2018年8月非洲豬瘟爆發(fā)，導(dǎo)致豬肉供給形勢進(jìn)一步嚴(yán)峻。還有一些地區(qū)為了治理面源污染，對種植行為采取強(qiáng)力禁止的方式。這些實(shí)際上都是打著環(huán)保的旗號擠壓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題具有復(fù)雜性和長期性的特征，不僅關(guān)系到農(nóng)民的生產(chǎn)生活大計，也關(guān)系到全國人民的生活保障和社會的穩(wěn)定，需要審慎對待。行政執(zhí)法“一刀切”不僅會增加政策實(shí)施和后期調(diào)整的成本，也會影響政府形象、損害人民利益。因此對于環(huán)境污染問題，務(wù)必要疏堵結(jié)合，不能簡單地以禁代治。
四、“十四五”農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展建議
隨著脫貧攻堅的勝利收官，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作將全面進(jìn)入鄉(xiāng)村全面振興階段，“十四五”期間也是將綠色發(fā)展從理念轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性行動的第一個五年規(guī)劃，要著力從以下四個方面起好步、開好局。
第一，少出新政策，注重抓落實(shí)。習(xí)近平同志在2011年中央黨校春季學(xué)期開學(xué)典禮上就以《關(guān)鍵在于落實(shí)》為題發(fā)表重要講話，對“文山會海”的批判和對狠抓落實(shí)的倡導(dǎo)貫穿全文。針對仍然存在的重出臺、輕落實(shí)現(xiàn)象，一是要精簡政策數(shù)量，低水平、重復(fù)性的轉(zhuǎn)發(fā)耗費(fèi)大量行政資源，也給基層政府和部門帶來嚴(yán)重的“學(xué)習(xí)”和“落實(shí)”負(fù)擔(dān)。建議借鑒學(xué)術(shù)論文的查重機(jī)制，在政策出臺前端引入查重程序，重復(fù)率過高的政策文件不予印發(fā)，對無實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的部門、地方文件，在國務(wù)院相關(guān)平臺上予以通報。二是避免政出多門，杜絕部門打架。建議推行政策一本通制度，借鑒地方“最多跑一次”的經(jīng)驗(yàn)，同一項(xiàng)工作如確需要由不同部門分別出臺政策文件，應(yīng)由牽頭部門負(fù)責(zé)進(jìn)行政策的一致性核查，并將該項(xiàng)工作的所有相關(guān)政策匯總成冊，作為各地各部門執(zhí)行政策、國務(wù)院督查落實(shí)的依據(jù)。三是全面落實(shí)已有政策明文規(guī)定的各類措施。
第二，加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取，科學(xué)制定務(wù)實(shí)、可監(jiān)控的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)。廢棄物資源化利用是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展非常核心的內(nèi)容，但數(shù)據(jù)基礎(chǔ)極端薄弱，建議“十四五”不再提秸稈綜合利用率、畜禽糞污綜合利用率等量化目標(biāo)，改為可監(jiān)控可核查的過程管控。例如秸稈目標(biāo)可定為“敏感時段無火點(diǎn)”、畜禽糞便目標(biāo)可定為“規(guī)模化設(shè)施配套比例+無露天存放和偷排直排”等。在加強(qiáng)過程管理的同時，一方面以“不溯及既往”的原則允許地方重新上報數(shù)據(jù)，將過去目標(biāo)倒逼壓力下的數(shù)據(jù)水分?jǐn)D出；另一方面，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的監(jiān)測和收集，逐步夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
第三，加強(qiáng)對執(zhí)法和行政的督察巡查，對政策執(zhí)行過失嚴(yán)厲問責(zé)。對黨和國家有關(guān)政策不落實(shí)、選擇性落實(shí)、一刀切，或在執(zhí)行政策過程中采取簡單粗暴的方式，不僅使政策效果大打折扣，嚴(yán)重的還會削弱群眾對黨和政府的公信力，造成不良社會和政治影響。建議近期以貫徹落實(shí)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》為契機(jī)，對各地各部門執(zhí)行中央有關(guān)“三農(nóng)”政策進(jìn)行一次全面檢視，以“農(nóng)民擁護(hù)不擁護(hù)、支持不支持”作為評判各地各部門是否正確、有效落實(shí)中央決策部署的依據(jù)，對上述產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響和后果的行為主體進(jìn)行問責(zé)。建議在全國人大執(zhí)法檢查、中央環(huán)保督察、國務(wù)院有關(guān)督察檢查等工作中將農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展作為重要督察檢查領(lǐng)域。
第四，不斷深化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度向綠色生態(tài)方向改革。一是推動相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼更大程度與農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)行為相掛鉤。在具體措施上，可借鑒美國的最佳管理實(shí)踐，將補(bǔ)貼的獲得與農(nóng)民的環(huán)境友好行為掛鉤。二是在農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼中，除常規(guī)機(jī)械名錄外，應(yīng)不斷擴(kuò)展綠色機(jī)械名錄，將綠色防控、糞便資源化利用、秸稈粉碎、農(nóng)膜回收等機(jī)械納入名錄。三是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方式，統(tǒng)籌工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染減排，在中央轉(zhuǎn)移支付中拿出部分資金，用于在部分地區(qū)探索基于流域的排污權(quán)交易的方式。當(dāng)前農(nóng)業(yè)減排的邊際成本遠(yuǎn)低于工業(yè)，例如養(yǎng)殖戶的糞便資源化利用、種植戶減少化肥農(nóng)藥施用，可以基于相關(guān)的核算方法折算成污染物和溫室氣體減排量，通過與流域內(nèi)工業(yè)源進(jìn)行交易的方式獲得收益，既調(diào)動農(nóng)業(yè)減排的積極性，又能大幅降低減排的社會總成本。四是加大對農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)技術(shù)的補(bǔ)貼力度。農(nóng)業(yè)研發(fā)和推廣資金投入的重點(diǎn)是秸稈還田、糞便資源化利用、生物農(nóng)藥、緩釋肥、水肥一體化等技術(shù)、產(chǎn)品和設(shè)施。
全文載于《改革》2020年第2期，有刪減。
